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Herzlichen Glückwunsch an das Montrealer Protokoll – das erfolgreichste Umweltabkommen aller Zeiten?

Anlässlich des Jahrestages der Unterzeichnung des Montrealer Protokolls untersucht dieser lang gelesene Blog die Lehren, die für die globale Governance gezogen wurden.

Alljährlich am 16th September wird von den Vereinten Nationen anlässlich der Unterzeichnung des Montrealer Protokolls, das heute seinen 35.

Ein Erfolg, den es wert ist, gefeiert zu werden

Das Montrealer Protokoll über Stoffe, die zum Abbau der Ozonschicht führen wurde Ende der 1980er Jahre als Reaktion auf die neuesten wissenschaftlichen Erkenntnisse zum Ozonabbau entwickelt. Es ist bis heute das einzige Umweltabkommen der Vereinten Nationen, das von allen Ländern der Welt ratifiziert wurde und nachweisbare Fortschritte erzielt hat: 99 % der ozonabbauenden Substanzen, die durch das Montrealer Protokoll kontrolliert werden, wurden schrittweise abgeschafft, und die Ozonschicht heilt langsam. Die Erholung ist langsam, da ozonabbauende Substanzen noch lange in der Atmosphäre verbleiben, auch wenn sie nicht mehr verwendet werden, aber es wird erwartet, dass die Ozonschicht um die Mitte dieses Jahrhunderts auf das Niveau vor 1980 zurückkehren wird.

Die „vermiedene Welt“

Ohne das Protokoll hätte sich der Ozonabbau fortgesetzt und sich auf andere Regionen ausgebreitet, wodurch mehr UV-B-Strahlung die Erdoberfläche erreichen könnte. Die Computermodellierung einer „vermiedenen Welt“ deutet darauf hin, dass das Montrealer Protokoll bis 2 jährlich etwa 2030 Millionen Fälle von Hautkrebs verhindern und die für die Lebensmittelproduktion und Kohlenstoffspeicherung notwendigen Ökosysteme schützen wird.

Angesichts dieser Errungenschaften und seines relativ schnellen Fortschritts (insbesondere im Vergleich zu globalen Abkommen zum Klimawandel) wird das Montrealer Protokoll oft als das effektivste Abkommen zum internationalen Umweltschutz angesehen. Was sagt uns also ihr Erfolg über eine effektive globale Governance, und was können wir daraus lernen?

Eine Entdeckung, die die Arbeit von Wissenschaftlern und politischen Entscheidungsträgern verändern würde

Das Montrealer Protokoll entwickelte sich im Lichte neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse schnell. Mitte der 1970er Jahre entdeckten Wissenschaftler, dass die Ozonschicht aufgrund der Ansammlung von halogenhaltigen Gasen – Chlor und Brom – in der Atmosphäre dünner wurde. Später, Mitte der 1980er Jahre, die unerwartete Entdeckung eines „Lochs“ in der Ozonschicht von einem Team von Forschern des British Antarctic Survey hat weiter Alarm geschlagen. Sie schlugen vor, dass das Loch über der Antarktis durch die in vielen Produkten verwendeten Fluorchlorkohlenwasserstoffe (FCKW) verursacht wurde, von Kühlschränken bis hin zu Haarspray, und diese Feststellung wurde später durch unabhängige Daten bestätigt. Aber die Wissenschaft war nicht unbedingt von Anfang an festgelegt – Atmosphärenwissenschaftler Susan Solomon erinnert sich, dass die Vereinbarung zur gleichen Zeit unterzeichnet wurde, als Flugzeugmessungen von ozonabbauenden Verbindungen durchgeführt wurden über der Antarktis – ein frühes Beispiel für die Anwendung des „Vorsorgeprinzips“. Die Beweise für das Ausmaß der Risiken des Ozonabbaus waren ungewiss, aber der Einsatz war hoch, und die politischen Entscheidungsträger handelten schnell.

Angesichts der schnell fortschreitenden Forschung und möglicher neuer Erkenntnisse legte das Protokoll einen Zeitplan für die Überwachung und Kontrolle fast aller ozonabbauenden Substanzen fest. Entscheidend ist, dass dieser Zeitplan überprüft und angesichts neuer wissenschaftlicher oder wirtschaftlicher Informationen angepasst werden könnte. Compliance-Maßnahmen wurden in erster Linie so konzipiert, dass sie nicht strafend sind und Raum für Feedback und Lernen vor der Ausweisung bieten.

Mit außergewöhnlichen Ozonlöchern, die 2020 und 2021 entdeckt wurden, haben Wissenschaftler der Der Copernicus Atmosphere Monitoring Service (CAMS) überwacht genau die Entwicklung des antarktischen Ozonlochs 2022 durch den Frühling der südlichen Hemisphäre.

As Jüngste Untersuchungen zeigen unerwartete Emissionen mehrerer ozonabbauender Substanzen, bleibt zu hoffen, dass das Protokoll weiterhin reagieren kann.

Animation mit freundlicher Genehmigung von Copernicus-Atmosphärenüberwachungsdienst, ECMWF.

Weitere Informationen zum Ozonloch in den Jahren 2020 und 2021 finden Sie unter:

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Ein adaptiver Ansatz

Während klimapolitische Prozesse von globalen Verhandlungen (mit dem Anspruch auf globale Einigung) geprägt waren, war das Montrealer Protokoll von Anfang an nicht global: Es konzentrierte sich zunächst auf Industrieländer mit dem höchsten Verbrauch an ozonabbauenden Stoffen, wurde aber zunehmend von ratifiziert auch Entwicklungsländer. Die Länder seien gemeinsam für die Ozonschicht verantwortlich, hätten aber nicht gleichermaßen zu ihrem Abbau beigetragen. Die Kosten der Einhaltung für die Entwicklungsländer wurden daher von einem multilateralen Fonds der Industrieländer getragen, und den Entwicklungsländern wurde mehr Zeit für den schrittweisen Ausstieg aus ozonabbauenden Stoffen eingeräumt. Das Ergebnis war, dass alle 142 Entwicklungsländer FCKW, Halone und andere ozonabbauende Substanzen bis 100 zu 2010 % auslaufen ließen. Darüber hinaus trugen Handelsbeschränkungen mit Ländern, die das Abkommen nicht ratifiziert hatten, dazu bei, mehr Länder zur Teilnahme zu bewegen und das Abkommen zu vermeiden 'Trittbrettfahrerproblem.

Da einige wenige Unternehmen und Sektoren die Produktion und Verwendung von ozonabbauenden Stoffen dominierten, sah das Montrealer Protokoll von Anfang an eine Rolle für die Industrie vor und bot einen Rahmen, der es ihr ermöglichte, Forschung und Innovation im Einklang mit den Zielen für die Einhaltung zu planen. Die Androhung von Strafen für nicht konforme Unternehmen, einschließlich Handelsmaßnahmen, und die Beunruhigung der Verbraucher über die Gesundheitsgefahren von FCKW setzen die Unternehmen unter Handlungsdruck. Es gab eine klare Geschäftsmöglichkeit für Unternehmen, die unterschiedliche chemische Formulierungen und neue Technologien anbieten konnten.

Experimentieren angesichts der Ungewissheit

Der Erfolg des Montrealer Protokolls war das Ergebnis einer beispiellosen Zusammenarbeit der internationalen Gemeinschaft und der Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor. In ihrem jüngsten Buch „Das Klima reparieren: Strategien für eine unsichere Welt“, argumentieren Charles F. Sabel und David G. Victor, dass der Erfolg des Protokolls in seinem Design und der Art und Weise liegt, wie es sich durch Experimentierfreudigkeit und Learning by Doing auszeichnet. Sie stellen fest, dass das Protokoll zu Beginn aus einem „dünnen“ Konsens hervorgegangen ist – später gab es unter den Verhandlungsführern nur begrenzte Einigkeit über die Risiken einer Schädigung des Ozons, aber die Ungewissheit bot von Anfang an einen fruchtbaren Boden für Innovationen. Tatsächlich sind die Bestimmungen des Protokolls nicht sehr detailliert. Stattdessen mussten Akteure an vorderster Front wie Chemieunternehmen und lokale Regulierungsbehörden herausfinden, wie sie durch Zusammenarbeit Lösungen finden können. Dadurch konnten Innovationen in dem Kontext entwickelt werden, in dem sie verwendet werden würden. Der Fortschritt war nicht immer linear, aber regelmäßiges Monitoring unterstützte die Zusammenarbeit.

Ein neuer Governance-Ansatz

Natürlich sind chemische Verbindungen und die Sektoren, in denen sie verwendet werden, ein leichteres Ziel als das gesamte Spektrum der Treibhausgasemittenten. Aber Sabel und Victor sagen, dass die Art von „experimentalistischer Governance“, die das Montrealer Protokoll charakterisierte, die dringend erforderlichen Emissionsreduktionen fördern könnte, die Jahrzehnte der globalen Klimadiplomatie nicht erreicht haben.

„Die Welt kann viel aus dem Montrealer Protokoll lernen, das andere Bereiche der Zusammenarbeit leiten kann, wie zum Beispiel in Bezug auf die globale Erwärmung. Aber zu lange haben die Leute die falschen Lektionen gelernt – sie haben sich nicht genug auf die besondere Rolle konzentriert, die die Institutionen von Montreal dabei gespielt haben, den Experimentalismus voranzutreiben und den Parteien zu helfen, zu lernen, welche Experimente funktionierten.“ 

David G. Victor, Professor für Innovation und öffentliche Ordnung; Co-Direktor, Deep Decarbonization Initiative, UC San Diego

Die meiste Diplomatie, so schlagen sie vor, „folgt weitgehend Experimenten und Problemlösungen vor Ort und unterstützt sie, anstatt die Anklage zu führen“. Daher sollten wir nicht erwarten, dass Lösungen für die Klimakrise aus multilateralen Gesprächen oder globalen Vereinbarungen von oben nach unten kommen. Die erforderlichen Transformationen müssen lokal erfolgen, unter breiter Beteiligung von Stakeholdern und einem Prozess der Zusammenarbeit, der aus dem Lernen durch Experimente entsteht.


Bild: Das antarktische Ozonloch im Jahr 2021. NASA Earth Observatory Bild von Joshua Stevens, unter Verwendung von Daten mit freundlicher Genehmigung von Paul Newman und Eric Nash/NASA/Ozone Ansehen, und GEOS-5-Daten aus dem Globales Modellierungs- und Assimilationsbüro beim NASA-GSFC.

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