Feliz cumpleaños al Protocolo de Montreal: ¿el tratado ambiental más exitoso de todos los tiempos?

En el aniversario de la firma del Protocolo de Montreal, este blog de larga lectura explora las lecciones aprendidas para la gobernanza global.

Feliz cumpleaños al Protocolo de Montreal: ¿el tratado ambiental más exitoso de todos los tiempos?

Cada año, los 16th El mes de septiembre es celebrado por Naciones Unidas como el Día Internacional para la Preservación de la Capa de Ozono, o 'Ozone Day' para abreviar, con motivo de la firma del Protocolo de Montreal, que hoy cumple 35 años.

Éxito que vale la pena celebrar

El Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono fue desarrollado a fines de la década de 1980, en respuesta a la ciencia más reciente sobre el agotamiento del ozono. Hasta la fecha, es el único acuerdo ambiental de las Naciones Unidas que ha sido ratificado por todos los países del mundo y ha logrado avances demostrables: El 99 % de las sustancias que agotan la capa de ozono controladas por el protocolo de Montreal se han eliminado y la capa de ozono se está curando lentamente.. La recuperación es lenta, ya que las sustancias que agotan la capa de ozono permanecen en la atmósfera durante mucho tiempo, incluso después de haber dejado de usarse, pero se espera que la capa de ozono vuelva a los niveles anteriores a 1980 a mediados de este siglo.

El 'mundo evitado'

Sin el Protocolo, el agotamiento del ozono habría continuado y se habría extendido a otras regiones, permitiendo que más radiación UV-B llegara a la superficie de la Tierra. El modelado por computadora de un 'mundo evitado' sugiere que el Protocolo de Montreal evitará alrededor de 2 millones de casos de cáncer de piel por año para 2030, además de proteger los ecosistemas necesarios para la producción de alimentos y el almacenamiento de carbono.

A la luz de estos logros y su progreso relativamente rápido (especialmente cuando se compara con los acuerdos globales sobre el cambio climático), el Protocolo de Montreal a menudo se considera el acuerdo más efectivo sobre la protección ambiental internacional. Entonces, ¿qué nos dice su éxito sobre la gobernanza mundial eficaz y qué se puede aprender?

Un descubrimiento que transformaría el trabajo de científicos y políticos

El Protocolo de Montreal se desarrolló rápidamente a la luz de la nueva evidencia científica. A mediados de la década de 1970, los científicos descubrieron que la capa de ozono se estaba adelgazando debido a la acumulación de gases que contenían halógenos (cloro y bromo) en la atmósfera. Más tarde, a mediados de la década de 1980, el inesperado descubrimiento de un 'agujero' en la capa de ozono por un equipo de investigadores del British Antarctic Survey hizo sonar aún más la alarma. Sugirieron que el agujero sobre la Antártida fue causado por los clorofluorocarbonos (CFC) utilizados en muchos productos, desde refrigeradores hasta lacas para el cabello, y este hallazgo fue confirmado más tarde por datos independientes. Pero la ciencia no estaba necesariamente resuelta desde el principio: científico atmosférico Susan Solomon recuerda que el acuerdo se firmaba al mismo tiempo que se tomaban las medidas aéreas de los compuestos que agotan la capa de ozono. sobre la Antártida, en un ejemplo temprano del uso del 'principio de precaución'. La evidencia sobre el alcance de los riesgos del agotamiento del ozono era incierta, pero había mucho en juego y los formuladores de políticas actuaron rápidamente.

Ante el rápido avance de la investigación y los posibles nuevos hallazgos, el Protocolo estableció un cronograma para el monitoreo y control de casi todas las sustancias que agotan la capa de ozono. De manera crucial, este cronograma se revisaría y podría ajustarse a la luz de nueva información científica o económica. Las medidas de cumplimiento fueron diseñadas para no ser punitivas en primera instancia, brindando espacio para la retroalimentación y el aprendizaje antes de la expulsión.

Con agujeros de ozono excepcionales descubiertos en 2020 y 2021, científicos del El Servicio de Monitoreo de la Atmósfera de Copernicus (CAMS) está monitoreando de cerca el desarrollo del agujero de ozono antártico de 2022 a través de la primavera del hemisferio sur.

As investigaciones recientes muestran emisiones inesperadas de varias sustancias que agotan la capa de ozono, hay que esperar que el Protocolo pueda seguir respondiendo.

Animación cortesía de Servicio de Monitoreo de la Atmósfera de Copernicus, ECMWF.

Para obtener más información sobre el agujero de ozono en 2020 y 2021, consulte:

Un enfoque adaptativo

Mientras que los procesos de política climática se han caracterizado por negociaciones globales (con la ambición de un acuerdo global), el Protocolo de Montreal no fue global desde el principio: inicialmente se centró en los países industrializados con el mayor consumo de sustancias que agotan la capa de ozono, pero fue ratificado cada vez más por países en desarrollo también. Los países tenían una responsabilidad común por la capa de ozono, pero no habían contribuido por igual a su agotamiento. Por lo tanto, los costos de cumplimiento para los países en desarrollo fueron sufragados por un fondo multilateral de los países desarrollados, y se les dio más tiempo a los países en desarrollo para eliminar gradualmente las sustancias que agotan la capa de ozono. El resultado fue que los 142 países en desarrollo habían eliminado el 100 % de los CFC, los halones y otras sustancias que agotan la capa de ozono para 2010. Además, las restricciones al comercio con países que no habían ratificado el acuerdo ayudaron a que más países participaran y evitaron la 'problema del polizón.

Dado que unas pocas empresas y sectores dominaban la producción y el uso de sustancias que agotan la capa de ozono, el Protocolo de Montreal vio un papel para la industria desde el principio y proporcionó un marco que les permitió planificar la investigación y la innovación de acuerdo con los objetivos de cumplimiento. La amenaza de sanciones para las empresas que no cumplen, incluidas las medidas comerciales, y la alarma de los consumidores sobre los peligros para la salud de los CFC ejercen presión sobre las empresas para que actúen. Había una clara oportunidad de negocio para las empresas que pudieran ofrecer diferentes formulaciones químicas y nuevas tecnologías.

Experimentación ante la incertidumbre

El éxito del Protocolo de Montreal fue el resultado de un nivel sin precedentes de cooperación por parte de la comunidad internacional y la colaboración entre los sectores público y privado. En su libro reciente, 'Arreglar el clima: estrategias para un mundo incierto', Charles F. Sabel y David G. Victor argumentan que el éxito del Protocolo radica en su diseño y en la forma en que se caracteriza por el experimentalismo y el aprendizaje práctico. Señalan que el Protocolo surgió de un consenso 'escaso' al principio: hubo un acuerdo limitado entre los negociadores sobre los riesgos de daño al ozono más tarde, pero la incertidumbre proporcionó un terreno fértil para la innovación desde el principio. De hecho, las disposiciones del protocolo no son muy detalladas. En cambio, los actores de primera línea, como las empresas químicas y los reguladores locales, tuvieron que averiguar cómo encontrar soluciones a través de la colaboración. Esto permitió que las innovaciones se desarrollaran dentro del contexto en el que serían utilizadas. El progreso no siempre fue lineal, pero el monitoreo regular apoyó la cooperación.

Un nuevo enfoque de la gobernanza

Por supuesto, los compuestos químicos y los sectores en los que se utilizan son un objetivo más fácil que el espectro completo de emisores de gases de efecto invernadero. Pero Sabel y Victor dicen que el tipo de 'gobernanza experimentalista' que caracterizó al Protocolo de Montreal podría fomentar las reducciones de emisiones que se requieren con urgencia y que décadas de diplomacia climática global no han podido lograr.

“El mundo tiene mucho que aprender del Protocolo de Montreal que puede guiar otras áreas de cooperación, como el calentamiento global. Pero durante demasiado tiempo la gente ha aprendido las lecciones equivocadas: no se han centrado lo suficiente en el papel especial que desempeñaron las instituciones de Montreal en impulsar el experimentalismo y ayudar a las partes a aprender qué experimentos funcionaron”. 

David G. Victor, Profesor de Innovación y Políticas Públicas; Codirector, Iniciativa de Descarbonización Profunda, UC San Diego

Sugieren que la mayor parte de la diplomacia "sigue y ayuda en gran medida a la experimentación y la resolución de problemas sobre el terreno, en lugar de liderar la carga". Como tal, no debemos esperar que las soluciones a la crisis climática provengan de conversaciones multilaterales o acuerdos globales de arriba hacia abajo. Las transformaciones requeridas deben surgir localmente, con una amplia participación de los actores y un proceso de cooperación que surja del aprendizaje a través de la experimentación.

Imagen: El agujero de ozono antártico en 2021. Imagen del Observatorio de la Tierra de la NASA por Josué Stevens, utilizando datos cortesía de Paul Newman y Eric Nash/NASA/Ozonoe Ver ahoray datos GEOS-5 del Oficina Global de Modelado y Asimilación en NASA GSFC.

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