Joyeux anniversaire au Protocole de Montréal – le traité environnemental le plus réussi de tous les temps ?

À l'occasion de l'anniversaire de la signature du Protocole de Montréal, ce blog de longue date explore les leçons apprises pour la gouvernance mondiale.

Trou d'ozone 2021

Chaque année, les 16th Le mois de septembre est célébré par les Nations Unies comme la Journée internationale pour la préservation de la couche d'ozone, ou «Journée de l'ozone» en abrégé, pour marquer la signature du Protocole de Montréal, qui fête ses 35 ans aujourd'hui.

Un succès digne d'être célébré

Le Protocole de Montréal relatif à des substances qui appauvrissent la couche d'ozone a été développé à la fin des années 1980, en réponse aux dernières découvertes scientifiques sur l'appauvrissement de la couche d'ozone. À ce jour, il s'agit du seul accord environnemental des Nations Unies à avoir été ratifié par tous les pays du monde et à avoir fait des progrès démontrables : 99 % des substances appauvrissant la couche d'ozone contrôlées par le protocole de Montréal ont été éliminées et la couche d'ozone se régénère lentement. La récupération est lente, car les substances appauvrissant la couche d'ozone restent longtemps dans l'atmosphère, même après avoir cessé d'être utilisées, mais on s'attend à ce que la couche d'ozone revienne aux niveaux d'avant 1980 vers le milieu de ce siècle.

Le "monde évité"

Sans le Protocole, l'appauvrissement de la couche d'ozone se serait poursuivi et se serait propagé à d'autres régions, permettant à davantage de rayonnement UV-B d'atteindre la surface de la Terre. La modélisation informatique d'un «monde évité» suggère que le Protocole de Montréal préviendra environ 2 millions de cas de cancer de la peau par an d'ici 2030, tout en protégeant les écosystèmes nécessaires à la production alimentaire et au stockage du carbone.

À la lumière de ces réalisations et de ses progrès relativement rapides (surtout par rapport aux accords mondiaux sur le changement climatique), le Protocole de Montréal est souvent considéré comme l'accord le plus efficace sur la protection internationale de l'environnement. Alors, que nous dit son succès sur une gouvernance mondiale efficace, et que peut-on en apprendre ?

Une découverte qui allait transformer le travail des scientifiques et des décideurs politiques

Le Protocole de Montréal s'est développé rapidement à la lumière de nouvelles preuves scientifiques. Au milieu des années 1970, les scientifiques ont découvert que la couche d'ozone s'amincissait en raison de l'accumulation de gaz contenant des halogènes – chlore et brome – dans l'atmosphère. Plus tard, au milieu des années 1980, la découverte inattendue d'un "trou" dans la couche d'ozone par une équipe de chercheurs du British Antarctic Survey a encore sonné l'alarme. Ils ont suggéré que le trou au-dessus de l'Antarctique était causé par les chlorofluorocarbures (CFC) utilisés dans de nombreux produits, des réfrigérateurs à la laque pour cheveux, et cette découverte a ensuite été confirmée par des données indépendantes. Mais la science n'était pas nécessairement établie au départ – scientifique de l'atmosphère Susan Solomon rappelle que l'accord était signé en même temps que des mesures aériennes de composés appauvrissant la couche d'ozone étaient prises au-dessus de l'Antarctique – dans un des premiers exemples d'utilisation du « principe de précaution ». Les données sur l'ampleur des risques d'appauvrissement de la couche d'ozone étaient incertaines, mais les enjeux étaient importants et les décideurs ont agi rapidement.

Face aux progrès rapides de la recherche et aux nouvelles découvertes potentielles, le Protocole a établi un calendrier pour la surveillance et le contrôle de presque toutes les substances appauvrissant la couche d'ozone. Fondamentalement, ce calendrier serait revu et pourrait être ajusté à la lumière de nouvelles informations scientifiques ou économiques. Les mesures de conformité ont été conçues pour être non punitives dans un premier temps, laissant place à la rétroaction et à l'apprentissage avant l'expulsion.

Avec des trous d'ozone exceptionnels découverts en 2020 et 2021, les scientifiques du Le service de surveillance de l'atmosphère de Copernicus (CAMS) surveille de près l'évolution du trou d'ozone de l'Antarctique en 2022 par la source de l'hémisphère sud.

As des recherches récentes montrent des émissions inattendues de plusieurs substances appauvrissant la couche d'ozone, il faut espérer que le Protocole pourra continuer à répondre.

Animation offerte par Service de surveillance de l'atmosphère Copernicus, ECMWF.

Pour en savoir plus sur le trou dans la couche d'ozone en 2020 et 2021, voir :

Une approche adaptative

Alors que les processus de politique climatique ont été caractérisés par des négociations mondiales (avec l'ambition d'un accord mondial), le Protocole de Montréal n'était pas mondial dès le départ : il se concentrait initialement sur les pays industrialisés ayant la plus forte consommation de substances appauvrissant la couche d'ozone, mais a été de plus en plus ratifié par aussi les pays en développement. Les pays avaient une responsabilité commune à l'égard de la couche d'ozone, mais n'avaient pas contribué de manière égale à son appauvrissement. Les coûts de mise en conformité pour les pays en développement étaient donc couverts par un fonds multilatéral des pays développés, et les pays en développement disposaient de plus de temps pour éliminer les substances qui appauvrissent la couche d'ozone. Le résultat a été que les 142 pays en développement avaient éliminé 100 % des CFC, des halons et d'autres substances appauvrissant la couche d'ozone d'ici 2010. De plus, les restrictions sur le commerce avec les pays qui n'avaient pas ratifié l'accord ont aidé à faire participer davantage de pays et ont évité la 'Problème de cavalier libre.

Étant donné que quelques entreprises et secteurs dominaient la production et l'utilisation de substances appauvrissant la couche d'ozone, le Protocole de Montréal a vu dès le départ un rôle pour l'industrie et a fourni un cadre qui leur a permis de planifier la recherche et l'innovation en phase avec les objectifs de conformité. La menace de sanctions pour les entreprises non conformes, y compris des mesures commerciales, et l'alarme des consommateurs concernant les dangers pour la santé des CFC poussent les entreprises à agir. Il y avait une opportunité commerciale évidente pour les entreprises qui pouvaient fournir différentes formulations chimiques et de nouvelles technologies.

L'expérimentation face à l'incertitude

Le succès du Protocole de Montréal est le résultat d'un niveau de coopération sans précédent de la part de la communauté internationale et d'une collaboration entre les secteurs public et privé. Dans leur dernier livre, 'Réparer le climat : stratégies pour un monde incertain', Charles F. Sabel et David G. Victor affirment que le succès du protocole réside dans sa conception et dans la manière dont il se caractérise par l'expérimentation et l'apprentissage par la pratique. Ils notent que le protocole a émergé d'un consensus « mince » au départ – il y avait peu d'accord entre les négociateurs sur les risques de dommages à l'ozone plus tard, mais l'incertitude a fourni un terrain fertile pour l'innovation dès le départ. En effet, les dispositions du protocole ne sont pas très détaillées. Au lieu de cela, les acteurs de première ligne tels que les entreprises chimiques et les régulateurs locaux ont dû trouver des solutions grâce à la collaboration. Cela a permis de développer des innovations dans le contexte dans lequel elles seraient utilisées. Les progrès n'ont pas toujours été linéaires, mais un suivi régulier a soutenu la coopération.

Une nouvelle approche de la gouvernance

Bien sûr, les composés chimiques et les secteurs dans lesquels ils sont utilisés sont une cible plus facile que l'ensemble des émetteurs de gaz à effet de serre. Mais Sabel et Victor affirment que le type de « gouvernance expérimentale » qui a caractérisé le Protocole de Montréal pourrait favoriser les réductions d'émissions requises de toute urgence que des décennies de diplomatie climatique mondiale n'ont pas permis de réaliser.

« Le monde a beaucoup à apprendre du Protocole de Montréal qui peut guider d'autres domaines de coopération, comme le réchauffement climatique. Mais pendant trop longtemps, les gens ont appris les mauvaises leçons – ils ne se sont pas suffisamment concentrés sur le rôle particulier que les institutions montréalaises ont joué pour promouvoir l'expérimentalisme et aider les parties à savoir quelles expériences ont fonctionné. 

David G. Victor, professeur d'innovation et de politiques publiques ; Codirecteur, Deep Decarbonization Initiative, UC San Diego

La plupart des diplomates, suggèrent-ils, « suivent et facilitent largement l'expérimentation sur le terrain et la résolution de problèmes, plutôt que de mener la charge ». En tant que tel, nous ne devrions pas nous attendre à ce que les solutions à la crise climatique proviennent de pourparlers multilatéraux ou d'accords mondiaux descendants. Les transformations requises doivent se produire localement, avec une large participation des parties prenantes et un processus de coopération émergeant de l'apprentissage par l'expérimentation.


Image : Le trou dans la couche d'ozone de l'Antarctique en 2021. Image de l'Observatoire de la Terre de la NASA par Josué Stevens, en utilisant les données fournies avec l'aimable autorisation de Paul Newman et Eric Nash/NASA/Ozonee Voir, et les données GEOS-5 du Bureau mondial de modélisation et d'assimilation au GSFC de la NASA.

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