Feliz aniversário para o Protocolo de Montreal – o tratado ambiental mais bem-sucedido de todos os tempos?

Todos os anos, os 16^th de setembro é comemorado pelas Nações Unidas como o Dia Internacional para a Preservação da Camada de Ozônio, ou 'Ozone Day' para marcar a assinatura do Protocolo de Montreal, que completa 35 anos hoje.

Sucesso que vale a pena comemorar

O Protocolo de Montreal sobre Substâncias que Destroem a Camada de Ozônio foi desenvolvido no final da década de 1980, em resposta à ciência mais recente sobre a destruição da camada de ozônio. Até o momento, é o único acordo ambiental das Nações Unidas que foi ratificado por todos os países do mundo e fez progressos demonstráveis: 99% das substâncias destruidoras da camada de ozônio controladas pelo protocolo de Montreal foram eliminadas e a camada de ozônio está se recuperando lentamente. A recuperação é lenta, pois as substâncias destruidoras da camada de ozônio permanecem na atmosfera por muito tempo, mesmo depois de terem parado de ser usadas, mas espera-se que a camada de ozônio retorne aos níveis anteriores a 1980 em meados deste século.

O 'mundo evitado'

Sem o Protocolo, a destruição da camada de ozônio teria continuado e se espalhado para outras regiões, permitindo que mais radiação UV-B chegasse à superfície da Terra. A modelagem computacional de um 'mundo evitado' sugere que o Protocolo de Montreal evitará cerca de 2 milhões de casos de câncer de pele por ano até 2030, além de proteger os ecossistemas necessários para a produção de alimentos e armazenamento de carbono.

À luz dessas conquistas e de seu progresso relativamente rápido (especialmente quando comparado aos acordos globais sobre mudanças climáticas), o Protocolo de Montreal é frequentemente considerado o acordo mais eficaz sobre proteção ambiental internacional. Então, o que seu sucesso nos diz sobre governança global eficaz e o que pode ser aprendido?

Uma descoberta que transformaria o trabalho de cientistas e formuladores de políticas

O Protocolo de Montreal desenvolveu-se rapidamente à luz de novas evidências científicas. Em meados da década de 1970, os cientistas descobriram que a camada de ozônio estava diminuindo devido ao acúmulo de gases contendo halogênios – cloro e bromo – na atmosfera. Mais tarde, em meados da década de 1980, a descoberta inesperada de um 'buraco' na camada de ozônio por uma equipe de pesquisadores do British Antarctic Survey aumentou ainda mais o alarme. Eles sugeriram que o buraco sobre a Antártida foi causado pelos clorofluorcarbonos (CFCs) usados em muitos produtos, de geladeiras a spray de cabelo, e essa descoberta foi posteriormente confirmada por dados independentes. Mas a ciência não foi necessariamente resolvida no início – cientista atmosférico Susan Solomon lembra que o acordo estava sendo assinado ao mesmo tempo em que as medições de aeronaves de compostos destruidores de ozônio estavam sendo feitas sobre a Antártida – em um dos primeiros exemplos do uso do 'princípio da precaução'. As evidências sobre a extensão dos riscos de destruição da camada de ozônio eram incertas, mas as apostas eram altas e os formuladores de políticas agiram rapidamente.

Diante do rápido avanço da pesquisa e de novas descobertas em potencial, o Protocolo estabeleceu um cronograma para o monitoramento e controle de quase todas as substâncias que destroem a camada de ozônio. Fundamentalmente, esse cronograma seria revisto e poderia ser ajustado à luz de novas informações científicas ou econômicas. As medidas de conformidade foram projetadas para serem não punitivas em primeira instância, proporcionando espaço para feedback e aprendizado antes da expulsão.

Com buracos de ozônio excepcionais descobertos em 2020 e 2021, cientistas do O Copernicus Atmosphere Monitoring Service (CAMS) está monitorando de perto o desenvolvimento do buraco de ozônio da Antártida em 2022 pela primavera do Hemisfério Sul.

As pesquisas recentes mostram emissões inesperadas de várias substâncias que destroem a camada de ozônio, deve-se esperar que o Protocolo possa continuar a responder.

Animação cortesia de Serviço de Monitoramento da Atmosfera Copernicus, ECMWF.

Para saber mais sobre o buraco de ozônio em 2020 e 2021, veja:

Uma abordagem adaptativa

Enquanto os processos de política climática têm sido caracterizados por negociações globais (com a ambição de um acordo global), o Protocolo de Montreal não foi global desde o início: inicialmente se concentrou nos países industrializados com maior consumo de substâncias destruidoras da camada de ozônio, mas foi cada vez mais ratificado por países em desenvolvimento também. Os países tinham uma responsabilidade comum pela camada de ozônio, mas não contribuíram igualmente para o seu esgotamento. Os custos de conformidade para os países em desenvolvimento foram, portanto, cobertos por um fundo multilateral dos países desenvolvidos, e os países em desenvolvimento tiveram mais tempo para eliminar gradualmente as substâncias que destroem a camada de ozônio. O resultado foi que todos os 142 países em desenvolvimento eliminaram 100% dos CFCs, halons e outras substâncias destruidoras da camada de ozônio até 2010. Além disso, as restrições ao comércio com países que não ratificaram o acordo ajudaram a obter a participação de mais países e evitaram a problema de 'carona'.

Dado que algumas empresas e setores dominavam a produção e o uso de substâncias destruidoras da camada de ozônio, o Protocolo de Montreal viu um papel para a indústria desde o início e forneceu uma estrutura que lhes permitiu planejar a pesquisa e a inovação de acordo com as metas de conformidade. A ameaça de penalidades para empresas que não cumprem, incluindo medidas comerciais, e o alarme do consumidor sobre os perigos dos CFCs para a saúde pressionam as empresas a agir. Havia uma clara oportunidade de negócios para empresas que pudessem fornecer diferentes formulações químicas e novas tecnologias.

Experimentação em face da incerteza

O sucesso do Protocolo de Montreal foi resultado de um nível sem precedentes de cooperação da comunidade internacional e da colaboração entre os setores público e privado. Em seu livro recente, 'Consertando o Clima: Estratégias para um Mundo Incerto', Charles F. Sabel e David G. Victor argumentam que o sucesso do Protocolo está em seu design e na forma como é caracterizado pelo experimentalismo e pelo aprendizado na prática. Eles observam que o Protocolo surgiu a partir de um consenso 'fino' no início - houve acordo limitado entre os negociadores sobre os riscos de danos ao ozônio mais tarde, mas a incerteza forneceu um terreno fértil para a inovação desde o início. Com efeito, as disposições do protocolo não são muito detalhadas. Em vez disso, os atores da linha de frente, como empresas químicas e reguladores locais, tiveram que descobrir como encontrar soluções por meio da colaboração. Isso permitiu que inovações fossem desenvolvidas dentro do contexto em que seriam usadas. O progresso nem sempre foi linear, mas o monitoramento regular apoiou a cooperação.

Uma nova abordagem de governança

É claro que os compostos químicos e os setores em que são usados são um alvo mais fácil do que todo o espectro de emissores de gases de efeito estufa. Mas Sabel e Victor dizem que o tipo de “governança experimentalista” que caracterizou o Protocolo de Montreal poderia promover as reduções de emissões urgentemente necessárias que décadas de diplomacia climática global não conseguiram entregar.

“O mundo tem muito a aprender com o Protocolo de Montreal que pode orientar outras áreas de cooperação, como o aquecimento global. Mas por muito tempo as pessoas aprenderam as lições erradas – elas não se concentraram o suficiente no papel especial que as instituições de Montreal desempenharam em impulsionar o experimentalismo e ajudar as partes a aprender quais experimentos funcionaram.”
David G. Victor, Professor de Inovação e Políticas Públicas; Co-diretor, Iniciativa de Descarbonização Profunda, UC San Diego

A maior parte da diplomacia, eles sugerem, “em grande parte segue e auxilia a experimentação no terreno e a resolução de problemas, em vez de liderar o ataque”. Como tal, não devemos esperar que as soluções para a crise climática venham de negociações multilaterais ou acordos globais de cima para baixo. As transformações necessárias devem surgir localmente, com ampla participação dos atores, e um processo de cooperação emergente do aprendizado por meio de experimentos.

Imagem: O Buraco de Ozônio Antártico em 2021. Imagem do Observatório da Terra da NASA por Josué Stevens, usando dados cortesia de Paul Newman e Eric Nash/NASA/Ozônio e Assistire dados GEOS-5 do Escritório Global de Modelagem e Assimilação na NASA GSFC.